Pierwsze instrumenty polityki przeciwdziałające ubóstwu energetycznemu w Polsce

Do niedawna kwestia ubóstwa energetycznego nie była ujęta w żadnym dokumencie strategicznym, ani nie była przedmiotem polityki publicznej w Polsce. Istniały wpraw­dzie instrumenty pośrednio oddziałujące na doświadczanie ubóstwa energetycznego jak na przykład: dodatek energetyczny, ryczałt na opał (jako część dodatku mieszka­niowego), zasiłki celowe z pomocy społecznej, mechanizm premii termomoderni­zacyjnej w ramach funduszu termomodernizacyjnego. Wprowadzone w kwietniu 2016 roku świadczenie rodzinne 500+ miało również pośredni wpływ na redukcję tego zjawiska – szczególnie w gospodarstwach rodziców samotnie wychowujących dzieci i w rodzinach wielodzietnych – redukcja o ok. 2–3 punkty procentowe z 17% (Owcza­rek, 2016b). Niemniej jednak żaden z nich nie był utworzony wprost z myślą o redukcji ubóstwa energetycznego. Nawet dodatek energetyczny, który został wpro­wa­dzony został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2014 roku na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustawach adresowany był do grupy wrażliwych energetycznie. Relacje między koncepcją gospodarstwa wrażliwego energetycznie i ubogiego energetycznie w dal­szym ciągu nie są jasne. Badania Owczarka i Miazgi (2015) pokazały, że odsetek ubóstwa energetycznego w grupie otrzymującej dodatek mieszkaniowy wynosi ledwie 6,9%, a sam dodatek mieszkaniowy (zatem instrument o szerszym podmiotowym zasięgu dostępu niż dodatek energetyczny) trafia jedynie do 1,3% ubogich energetycznie. Te szokujące wyniki pokazują, że instrument ten rozmija się z grupą ubogich energetycznie i w żadnym stopniu nie może on stanowić instrumentu podnoszenia zasobów finansowych tych gospodarstw domowych. Zasadniczej weryfikacji zatem powinna być poddana definicja „odbiorcy wrażliwego” i określony powinien być jego związek z definicją ubóstwa energetycznego (czy są to zjawiska odrębne, pokrywające się do pewnego stopnia, wykluczające się?). W oparciu o to uzgodnienie w drugim kroku należy przeprowadzić analizę efektywności tego instrumentu w rozwiązywaniu problemu odbiorcy wrażliwego / ubóstwa energetycz­nego. W obecnym kształcie wydaje się jednak, że jest to instrument niewłaściwie skalibrowany.

Pierwsze w Polsce programy wsparcia skierowane wprost do grupy ubogich energe­tycz­­nie pojawiły się w 2017 i 2018 roku w ramach działań pod szyldem rządowego programu „Czyste powietrze”, należą do nich: zaostrzenie regulacji dotyczących jakości paliw stałych, zaostrzenie regulacji dotyczących standardów kotłów na paliwa stałe, program termomodernizacji domów jednorodzin­nych, ulga w po­dat­ku docho­dowym na przeprowadzenie inwestycji termomoderniza­cyj­nej. Kolejne programy wspar­cia są dyskutowane w centralnej administracji publicznej. Zanim przejdziemy do przeglądu tych polityk warto zwrócić uwagę, że są one przede wszystkim podpo­rząd­kowane celowi redukcji zanieczyszczenia powietrza, który został wprowadzony do agendy rządowej na fali głośnej debaty publicznej na temat rażącego i długotrwałego przekraczana norm jakości powietrza w Polsce (popularnie nazywa­nego smogiem), które zostało nagłośnione przez liczne organizacje pozarządowe w tym przede wszystkim przez liczne lokalne alarmy smogowe. Problem zanieczysz­czenia powietrza został również dostrzeżony przez Komisję Europejską, która w czer­wcu 2016 roku pozwała Polskę do Trybunału Sprawiedliwości UE w związ­ku z prze­kro­czeniem norm zanieczyszczenia powietrza w blisko 35 strefach. Niekorzystny dla Polski wyrok ogłoszony został 22 lutego 2018 r. i poskutkował złożeniem deklaracją polskiego rządu w sprawie znacznej redukcji zanieczyszczeń w okresie najbliższych 5 lat. Smog jest ściśle związany ze zjawiskiem ubóstwa energetycznego (Owczarek 2017). Powiązania te polegają na tym, że nisko efektywne energetycznie budynki potrzebują więcej paliwa do ogrzania – głównie jest to węgiel uzupełniany przez drewno. Często jednak problem leży w tym, że ubogich energetycznie nie stać na zakup wystarczającej ilości opału w związku z czym uzupeł­niają (lub nawet całkiem zastępują) pełnowartościowe paliwo śmieciami lub np.: odpadami drzewnymi zebranymi w bez­pośred­niej okolicy domostwa. Celem wymienionych powyżej polityk publicznych jest w tym kontekście wyeliminowanie spalania śmieci i odpadów drzewnych (ograniczenie), a także podniesienie efektywności energetycznej budynków w ten sposób, aby zużycie paliwa było możliwie najmniejsze (co generowałoby mniejsze koszty i tym samym zmniejszało skalę ubóstwa energetycznego) lub dopro­wa­dzało do sytuacji, w której spalanie paliwa do ogrzewania miało charakter możliwie najmniej szkodliwy dla środo­wiska (np.: poprzez podłączenie do sieci centralnego ogrzewania zasilanego z elektro­ciepłowni używających zaawansowanych technologii pozwalających na znacz­ną redukcję szkodliwych substancji przy spalaniu węgla). W dużym stopniu zatem walka z zanieczyszczeniem powietrza i ubóstwem energetycz­nym się pokrywa i może być adresowana zintegrowanymi instrumentami polityki publicznej.

Uchwały antysmogowe

Mocą tzw. Ustawy Antysmogowej z 6 lipca 2015 (nowelizacja Prawa Ochrony Środowiska) Rząd dał odpowiedzialnym za stan powietrza na swoim terenie Marszałkom Województw narzędzie do podejmowania przez Sejmiki Wojewódzkie Uchwał Antysmogowych. W ramach Uchwał, Sejmiki podejmują decyzje w zakresie rodzaju i jakości paliw stałych dopuszczonych do stosowania, jak również określają parametry techniczne lub parametry emisji urządzeń do spalania tychże paliw (kotły CO, kominki, piece, ogrzewacze). Na dzień pisania Raportu Uchwały Antysmogowe obowiązują w województwach: małopolskim, śląskim, opolskim, dolnośląskim, łódzkim, mazowieckim, wielkopolskim, podkarpackim, zaś na Lubelszczyźnie
w Lubuskiem trwają prace nad stosownymi uchwałami. Większości województw ograniczyła się do jednej Uchwały Antysmogowej dla całego województwa, jednak część jak chociażby Małopolska, Dolny Śląsk czy Wielkopolska mają aż trzy Uchwały – o różnym stopniu ograniczeń. W zakresie paliw, najbardziej rygorystyczna wydaje się Uchwała dla miasta Krakowa, która wprowadza zupełny zakaz stosowania paliw stałych. Pozostałe Uchwały, zwykle zakazują stosowania mułu, flotokoncentratu węglowego, węgla brunatnego i drewna o wilgotności powyżej 20%. W kwestii urządzeń grzewczych standardem jest 5 klasa wg. PN-EN 303–5:2012, w części województw standard podniesiono jeszcze wyżej – do poziomu kotła ecodesign. Dodatkowo część województw stosuje dodatkowe wymagania takie jak system automatycznego podawania paliwa, czy zakaz stosowania rusztu awaryjnego. Wszystkie Uchwały przewidują okresy przejściowe, w których mieszkańcy zobowiązani będą wymienić kotły na zgodne z Uchwałą w perspektywie około 10 lat.

Wykluczenie ze sprzedaży pieców niespełniających restrykcyjnych warunków procesu spalania

Mocą Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe2 ustalono szczegółowe wymagania (bardziej restrykcyjne) dla wprowadzanych do obrotu i do użytkowania kotłów na paliwo stałe o znamionowej mocy cieplnej nie większej niż 500 kW. Mają to być kotły co najmniej piątej generacji. Dla kotłów wyprodukowanych, a niewprowadzonych do obrotu ani do użytkowania przed dniem 1 października 2017 r. przepisy stosuje się od dnia 1 lipca 2018 r. Ministerstwo Rozwoju tłumaczyło, że ten okres przejściowy ma pozwolić na sprzedaż i instalację kotłów, które zostały wyprodukowane jeszcze przed wejściem w życie tej regulacji. Od lipca 2018 r. w Polsce nie będzie można zatem produkować ani instalować pieców o niższej niż piąta klasie emisyjności. W kotłach nie będzie można też instalować rusztów awaryjnych, które najczęściej służą do spalania odpadów komunalnych. O wprowadzenie zakazu produkcji i stosowania mało ekologicznych pieców grzewczych tzw. kopciuchów od lat postulowały środowiska eksperckie i orga­nizacje pozarządowe. Informowały one, że rocznie na 200 tys. sprze­da­wanych kotłów, blisko 3/4 to tanie urządzenia o niskich standardach emisyjnych.

Wprowadzenie norm jakościowych dla paliw stałych będących w obrocie detalicznym

Nowelizacja ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz cztery rozporządzenia wykonawcze zostały przyjęta przez rząd 6 marca 2018 r. w ra­mach realizacji rządowego programu „Czyste powietrze”. Ministerstwo Energii, które było odpowiedzialne za przygotowanie zmian legislacyjnych.

Ustawa wprowadza nieistniejące do tej pory narzędzie, czyli świadectwo jakości węgla, które klienci otrzymywać będą od przedsiębiorców sprzedających węgiel, dostając
w ten sposób informacje na temat parametrów jakościowych kupowanych paliw. Zgodnie z wpro­wa­dzanymi zmianami, regulacje będą dotyczyły paliw stałych przezna­czonych do użycia w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nomi­nalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 megawat, czyli małych źródeł eksploatowanych w sektorze bytowo-komunalnym, a nie w instalacjach przemysłowych. Muły węglowe, flotokoncentraty, węgiel brunatny, ich mieszanki oraz paliwo powstałe z dowolnego zmieszania paliw zawierające mniej niż 85% węgla kamiennego zostaną objęte ustawowym zakazem sprzedaży do sektora komunalno-bytowego. Niedostosowanie się przedsiębiorców do w/w przepisów skutkować może karami do 0,5 mln złotych lub do 3 lat więzienia.

2 http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20170001690

Rządowy Program Termomodernizacji

W lutym 2018 roku ogłoszony został Rządowy Program termomodernizacji, którego szczegóły można było poznać w czerwcu 2018 r. Beneficjentami programu mogą być osoby fizyczne, które mają prawo własności lub są współwłaścicielami budynku. Program zakłada możliwość dofinansowania termomodernizacji budynków wraz z wy­mia­ną źródeł ogrzewania, które waha się od 40 do 90% kosztów inwestycji w zależ­ności od dochodu na osobę w rodzinie przy założeniu maksymalnej kwoty dotacji w wyso­kości 53 tys. zł. W przypadku istniejących jednorodzinnych budynków miesz­kal­nych w ramach programu finansowana będzie m.in. wymiana źródeł ciepła starej generacji opalanych węglem na: węzły cieplne, nowoczesne kotły na paliwo stałe (węgiel lub biomasa), systemy ogrzewania elektrycznego, kotły gazowe kondensacyjne i pompy ciepła. Dodatkowo zakres przedsięwzięcia może obejmować docieplenie budynków i zastosowanie odnawialnych źródeł energii cieplnej i elektrycznej, tj. kolektorów słonecz­nych i mikroinstalacji fotowoltaicznych. Natomiast w nowo budowanych budyn­kach mieszkalnych dofinansowanie obejmie zakup i montaż: węzłów cieplnych, kotłów na paliwo stałe, systemów ogrzewania elektrycznego, kotłów gazowych kondensacyjnych czy pompy ciepła. Program będzie operowany przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), 16 Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska (WFOŚiGW) oraz Bank Ochrony Środowiska. Na dzia­ła­nia Rządowego Programu Termomodernizacji przeznaczone zostaną 103 mld zł w okresie 2018 – 2029 roku, z czego finansowanie w formie dotacji to 63,3 mld zł, a w formie pożyczek zwrotnych 39,7 mld zł. Ministerstwo Środowiska zakłada, że w ramach programu zostanie poddanych termomodernizacji ponad 3 mln domów.

Ulga w podatku na przeprowadzenie inwestycji termomodernizacyjnej

Planowane jest także wprowadzenie ulgi termomodernizacyjnej od podatku dochodo­wego sięgając po wzór ulgi remontowo-budowlanej funkcjonującej w Polsce w okresie 1996–2002.

Z ulgi termomodernizacyjnej skorzystać mają podatnicy o miesięcznych dochodach powyżej 1600 zł (na osobę), czyli gospodarstwa zamożniejsze, którzy rozliczają się według stawki 19% lub płacą podatek ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych. Wydatki „w zakresie termomodernizacji efektywnej, czyli potwierdzone audytami energetycznymi”, będą mogły być w 20% odliczone od dochodu. Ulga termo­modernizacyjna ma być rozłożona na 3 lata. W tym okresie można byłoby pomniejszyć swój dochód o maksymalnie 53 tys. zł. Nowa ulga podatkowa ma zacząć obowiązywać od 2019 r. (czyli w rozliczeniu od 2020 r.).

Komentarz do wprowadzanych polityk

Za zanieczyszczenie powietrza w Polsce w największym stopniu odpowiada spalanie niskiej jakości paliw i odpadów komunalnych. Szacuje się, że Polacy spalają w kotłach około 1 miliona ton rocznie – niemal co dziesiąta tona spalana w kotle przydomowym to tona śmieci, głównie plastików, które poza pyłem emitują ogromną ilość trujących związków, w tym także rakotwórcze benzo(a)pireny. Ponadto 80% węgla spalane jest w kotłach pozaklasowych niespełniających w zasadzie żadnych norm emisji. Sytuację potęguje niska efektywność energetyczna budynków oraz systemów grzewczych, które wymuszają znacznie większe zużycie paliwa (w Polsce to głównie węgiel). W związku z tym stanem rzeczy pożądane są ostatnie zmiany zaostrzające zarówno normy kotłów jak i spalanych paliw. Wprowadzenie ich jednakże może wpłynąć znacząco na podnie­sienie kosztów ogrzewania w związku z koniecz­nością pokrycia wydatku na wymianę kotła, a następnie na zakup odpowiedniej ilości paliwa wysokiej jakości. W konsek­wencji możemy mieć do czynienia ze wzrostem skali ubóstwa energetycznego. Innym zagrożeniem może być upowszechnienie się nielegalnych praktyk związanych z uży­waniem niskiej jakości kotłów i spalaniem niskiej jakości paliwa (lub wprost śmieci). Temu zjawisku ma przeciwdziałać rządowy program termomodernizacji: te go­spo­darstwa domowe, które doświadczałyby trudności związane ze wzrostem wydatków w wyniku wprowadzonych zmian miałyby otrzymać wsparcie na pełną termo­moder­nizację budynków. W efekcie zapotrze­bo­wanie na energię spadłoby, jak również emisja zanieczyszczeń zmniejszyłaby się. Należy jednak zwrócić w tym przypadku uwagę na problem związany z okresem przejściowym polegającym na tym, że przepisy dotyczące kotłów i paliw obowiązywać mają od 2018 roku, natomiast procesy termomodernizacyjne są długotrwałe. Nawet przy założeniu, że zakładane 3 mln domów objętych zostałoby inwestycją termo­modernizacyjną jednocześnie (co nie jest operacyjnie możliwe ze względu na ogra­niczenia w uruchomieniu środków i zaangażo­waniu innych zasobów organi­zacyjnych do przeprowadzenia przedsięwzięcia), to wytworzy się luka skutkująca skokowym wzrostem ubóstwa energetycznego. Należy również postawić pytanie czy program wsparcia termomodernizacji – mimo że angażuje znaczne środki – będzie wystarcza­jący do zrekompensowania wzrostu wydatków energetycznych w okresie przejścio­wym. Należy przeprowadzić stosowne obliczenia w tym zakresie. Niemniej jednak – mimo trudności okresu przejściowego – program termomodernizacji należy uznać za pro­gresywny i odważny, co odpowiada skali wyzwania z jakim mierzymy się w Polsce. ulga w podatku dochodowym skierowana jest do osób zamożniejszych, w związku z tym będzie ona miała mniejszy wpływ na zjawisko ubóstwa energe­tycz­nego. W pro­po­nowanym systemie nadal brakuje szeregu działań, aby uznać przy­go­towane polityki publiczne za komplemen­tarne. Brakuje następujących elementów:

  • programów skierowanych do mieszkalnictwa komunalnego np.: w ramach pro­gra­­mów rewitalizacji, programów regionalnych;

  • programów skierowanych do mieszkalnictwa wielorodzinnego np.: w postaci zmo­dy­fikowanej premii termomodernizacyjnej;

  • programów socjalnych nakierowanych na bieżące pokrywanie wydatków energe­tycz­nych w tych gospodarstwach, które oczekują na objęcie programem termo­moder­nizacji (lub innym programem wsparcia) lub nie spełniają kryteriów wsparcia publicznego (np.: w przypadku nieopłacanych inwestycji termo­moder­ni­zacyjnych);

  • programów edukacyjnych i doradczych towarzyszących inwestycjom termo­mo­der­­ni­za­cyjnym i programom socjalnym, które oddziaływałyby na sposoby użyt­kowa­nia źródeł energii i podejmowanie decyzji o inwestycjach termomoder­ni­zacyjnych.

Propozycje rozwiązań przedstawione są w następnym rozdziale.