Definicja zjawiska ubóstwa energetycznego

Owczarek i Miazga definiują ubóstwo energetyczne jako zjawisko polegające na doświadczeniu trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb energe­tycznych w miejscu zamieszkania za rozsądną cenę, na które skła­da się utrzymanie adekwatnego standardu ciepła i zaopatrzenie w po­zosta­łe rodzaje energii służące zaspokojeniu w adekwatny sposób pod­sta­wowych potrzeb funkcjonowania biologicznego i społecznego członków gospo­darstwa domowego (2015).

Wiemy z literatury, że ubóstwo energetyczne, które wyraża się m.in. w niedogrze­waniu pomieszczeń i w efekcie rozwoju szkodliwych drobnoustrojów itp. skutkuje większym prawdopodobieństwem występowania chorób układu oddechowego, alergii (w przypadku zbyt wilgotnych i zagrzybionych mieszkań), zaburzeń hormonalnych, zaburzeń funkcjonowania układu krążenia, pogorszenia dobrostanu psychicznego (stres, niepokój, obniżenie nastroju) czy generalnego obniżenia odporności organizmu (Liddell, Morris, 2010). Niewątpliwie ubóstwo energetyczne – oprócz tego, że dotyczy funkcjonowania energetycznego gospodarstw domowych – jest silnie związane z ubós­twem rozumianym w sposób ekonomiczny jako deprywacja dostępu do dóbr material­nych i zasobów. Ubóstwo ekonomiczne jest w Europie precyzyjnie badane przy zastosowaniu licznych metodologii (pełne spektrum metod ilościowych i jakościo­wych) pozwalających ująć je w swojej złożoności oraz – co nie mniej ważne – opracowywać przeciwdziałające im instrumenty zabezpieczenia społecznego. Podobnej uwagi ze strony badaczy i polityków wymaga kwestia ubóstwa energetycz­nego. Polska podobnie jak zdecydowana większość krajów Unii Europejskiej nie dyspo­nuje w pełni ukształtowaną definicją ubóstwa energetycznego ani oficjalnym wskaźnikiem pokazującym skalę tego zjawiska (Owczarek, Miazga 2015).

Wskazuje się na trzy typy przyczyn powodujących ubóstwo energetyczne (Węglarz, Kubalski, Owczarek 2014):

  • Przyczyny techniczne – występują, kiedy miejsce zamieszkania charaktery­zuje się niskim poziomem efektywności energetycznej, co sprawia, że utrzy­manie optymalnego standardu ciepła wymaga większych wysiłków. Inną przyczyną jest wadli­we działanie instalacji grzewczych, nieadekwatne do ogrzania danego miesz­kania. Większe zużycie energii na ogrzanie pociąga za sobą większe wydatki i tym samym uszczuplenie rozporządzalnych zasobów gospodarstwa domowego, które mogą być przeznaczone na inne cele (często również o charakterze wydatków podstawowych). Niska efektywność energetycz­na budynków i insta­lacji może również skutkować niewystarcza­jącym dogrzaniem mieszkania, przez co opty­malny standard ciepła nie może być utrzymany. Również nieefektywne energe­tycz­nie urządzenia gospodarstwa domowego np.: żarówki, sprzęt RTV i AGD mogą prowadzić do wyraźnego zwiększenia wydatków z budżetu domo­wego i tym samym zmniejszenia jego dochodu rozporządzalnego po uiszczeniu opłat energetycznych.

  • Przyczyny ekonomiczne – występują w przypadku deprywacji zasobów ekonomicznych, która w konsekwencji może prowadzić do zaległości w opła­tach za energię i odcięcie od źródeł energii lub oszczędzania na ogrzewaniu, aby zmniejszyć koszty rachunków za energię. Do tej grupy przyczyn należy zaliczyć również niewłaściwe zarządzanie budżetem domowym, które wpływa na trud­ności z pokry­ciem wydatków mieszka­niowych. Można wyobrazić sobie sytuację, w której gospodarstwo domowe funkcjonuje w budynku o optymalnej efektyw­ności energetycznej oraz posiadającym sprawne urządzenia grzewcze i elek­trycz­ne, jednak z racji na deprywację materialną nie jest w stanie utrzymać optymal­nego standardu ciepła oraz pokryć pozostałych niezbędnych wydatków energe­tycznych. Ta grupa przyczyn najbardziej zbliża w swojej charakterystyce ubóstwo energe­tycz­ne do ubóstwa ekonomicznego.

  • Przyczyny związane z postawami wobec efektywnego wykorzystania energii – występują, gdy niewłaściwe używanie urządzeń prowadzi do znacz­nych strat energetycznych i w konsekwencji do zwiększenia wydatków energetycznych ponad poziom, na który może pozwolić sobie gospodarstwo domowe. Grupa tych przyczyn ma wymiar poznawczy, behawioralny i emocjo­nalny. Przykładem takich działań jest wietrzenie mieszkania przy odkręconych kaloryferach, pozostawianie urządzeń pobierających energię elektryczną bez potrzeby. W tym obszarze głównym moderatorem zachowań jest wiedza o efektyw­nym wykorzystaniu urzą­dzeń grzewczych i elektrycznych czy też wie­dza o inwestycjach w urządzenia o  wyż­szej efektywności energetycznej (żarówki energooszczędne, termoizolacja budynków itd.).

Ubóstwo ekonomiczne współwystępuje ze zjawiskiem ubóstwa energe­tycz­nego w gospodarstwach domowych, nie jest natomiast z nim tożsame. Tym samym zabezpieczenie przed deprywacją w tym obszarze nie będzie pełne przy zastosowaniu instrumentów przeciwdziałających ubóstwu ekonomicznemu.

Problem ubóstwa energetycznego zatem ma charakter wielowymiarowy, a jego rozwiązanie nie sposób zamknąć w jednej polityce sektorowej. Efektywne rozwiązanie powinno odpowiadać na każdy typ przyczyn wywołujących to zjawisko, co wymaga zintegrowanego pakietu instrumentów: podnoszenia efektywności energe­tycznej budynków, uzupełniania dochodów biednych gospodarstw w celu bieżącego pokrywania wydatków energetycznych oraz wyposażenie w wiedzę i umiejętności w zakresie zarządzania energią (i jej odbiornikami) w miejscu zamieszkania. Stąd też przygotowanie komplementarnego zestawu polityk publicznych skierowanych do tej grupy powinno być przedmiotem zintegrowanych prac przedstawicieli resortów odpowiadających za wymienione tu obszary.

Zgodnie z raportem GUS w 2012 roku ledwie 54% mieszkań znajdowało się w budyn­kach ocieplonych, z czego część wymaga ponownej termomodernizacji, ponieważ wcześ­niej nie została ona przeprowadzona w pełnym wymiarze (tzw. głęboka termomodernizacja) (GUS 2014b). Wysoki i bardzo wysoki standard izolacji termicz­nej posiada niespełna 8% budynków, średni – ok. 20%. Pozostałe budynki stanowiące 72% ogółu to budynki o niskim i bardzo niskim (38%) standardzie. Zgodnie z danymi Agencji Rynku Energii na ogrzewanie pomieszczeń przypada ok. 70% całkowitej energii zużywanej w gospodarstwie domowym (Rapf, Marian, Fata 2016). Wspieranie termomodernizacji ze środków publicznych oraz termomodernizacja realizowana we własnym zakresie sprawiły, że udział ten spadł z 71,3% w 2002 roku do 68,8% w 2012 roku. Obszar redukcji zużycia energii na ogrzanie budynków dzięki termomodernizacji ma znaczny potencjał nie tylko w podniesieniu efektywności energetycznej, ale także w redukcji emisji, a w kontekście omawianego tu tematu przede wszystkim odczuwal­nego obniżenia kosztów energii w takich gospodarstwach domowych. Można zatem wskazać wiele obszarów, w których ubóstwo energetyczne przynosi negatywne kon­sek­wencje, generuje koszty publiczne (służba zdrowia) i zmniej­sza potencjał rozwojowy w kategoriach kapitału społecznego i ekonomicznego. Natomiast redukcja skali tego zjawiska będzie przynosić proporcjonalne korzyści społeczne, środowiskowe i gospodarcze realizując jednocześnie model zrówno­wa­żonego rozwoju, który zapisany jest w wielu dokumentach strategicznych, w tym także w ustawie zasadniczej.

Umocowanie prawne polityk publicznych skierowanych do ubogich energetycznie

W pośredni sposób zobowiązanie państwa do wsparcia doświadczających ubóstwa energetycznego można wyprowadzić z zapisów Konstytucji RP – w szczególności z art. 67 (prawo do zabezpieczenia społecznego w sytuacji niezdolności do pracy), art. 68 (prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 71 (szczególna ochrona rodziny w ramach polityki społecznej i gospodarczej). Co więcej 25 września 2015 roku podczas Szczytu ONZ w Nowym Jorku Polska podpisała zobowiązanie do realizowania Celów Zrównoważonego Rozwoju zapisanych w dokumencie „Przekształcanie naszego świata: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju – 2030” (ONZ 2015), spośród których co najmniej dwa można odnieść do kwestii ubóstwa energetycznego: cel 1  Wyeli­mi­nowanie ubóstwa we wszystkich jego formach oraz cel 7 Zapewnienie wszystkim dostępu do stabilnej, zrównoważonej i nowoczesnej energii w przystępnej cenie. Również w innym dokumencie agendy ONZ-HABITAT – The Right to Adequate Housing (ONZ HABITAT 2009) odnajdziemy zapis minimalnych standardów, które powinny być spełnione dla zachowania dobrostanu psychofizycznego człowieka. Wśród nich znajdziemy dwa uprawnienia odwołujące się do problemu, które można zakwalifikować jako ubóstwo energetyczne: Dostępność usług, materiałów, udogodnień i infrastruktury (w szczególności dostęp do energii służącej do gotowania, ogrzewania, oświetlenia, przechowywania żywności) oraz zamieszkiwalność (ang. habitability) (w szczególności ochrona przed chłodem, wilgocią, upałem, deszczem, wiatrem oraz innymi zagrożeniami strukturalnymi). Dokument ten jednak ma jedynie formę rekomendacji nie stanowi umowy międzynarodowej.

Można odwołać się także do szczegółowych aktów jak choćby ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 2.1 tej ustawy zawiera zapis „Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzi­nom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości”. W art. 3.1 natomiast odnajdziemy następującą treść: „Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka”. Oba te zapisy są adekwatne do trudności doświadczanych przez ubogie energetycznie gospodarstwa domowe. Do tej pory jednak w katalogu powodów udzielania pomocy społecznej zapisanym w art. 7 ustawy brak jest ubóstwa energetycznego. Możliwe jest przyznanie zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie kosztów opału, drobnych remontów i napraw w miesz­kaniu (art. 39.2.). Brak jest jednak instrumentu, który specjalnie byłby dedykowany rozwiązaniu problemu ubóstwa energetycznego i pozwalałby monitorować postępy w jego zmniejszaniu.

Wymóg efektywnego wykorzystania energii z kolei wynika choćby z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej czy ze Strategii „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.”, w której cel 2.2 dedykowany jest wprost „Poprawie efektywności energetycznej”. W żadnym z tych dokumentów nie ma odwołania do rozwiązywania kwestii ubóstwa energetycznego. Sama poprawa efektywności energetycznej nie jest jednoznaczna ze zmniejszaniem skali ubóstwa energetycznego, ponieważ może ona dotyczyć budynków instytucji publicznych, przedsiębiorstw, czy choćby zasobniejszych gospodarstw domowych, które mogą sobie pozwolić na inwestycję w tym obszarze.

Badanie Instytutu na rzecz Ekorozwoju z 2014 roku (Pyka, Liszka, Czajkowski, Kukla  2014) oraz badanie fundacji Habitat for Humanity z 2016 roku (Stępniak, Trochimiak-Jóźko, Jóźko 2016) wskazują ponadto na bardzo niski poziom rozpozna­nia tematyki ubóstwa energetycznego w instytucjach samorządowych i lokal­nych (samorządy gminne, ośrodki pomocy społecznej, spółdzielnie i wspólnoty mieszka­niowe). W drugim z przytoczonych badań respondenci za najbardziej efektywną metodę wsparcia ubogich energetycznie (jeśli w ogóle już rozpoznawali problem) wskazywali instrumenty, którymi sami zarządzają: ośrodki pomocy społecznej i samo­rządy – dodatki energetyczne (niektóre samorządy samodzielnie nim zarządzają nie delegując tego zadania do ops), spółdzielnie i wspólnoty – premię termo­moderni­zacyjną. Oba te badania dają silną podstawę do wniosku o potrzebie nie tylko dostar­czenia instrumentów wsparcia grupy ubogich energetycznie (na poziomie centralnym, regionalnym czy lokalnym), ale i przeprowadzenie kampanii informa­cyjnej im towa­rzyszącej, aby skuteczność tych instrumentów była możliwie wysoka.

Brak wystarczających instrumentów wsparcia gospodarstw ubogich energetycznie w ze­sta­wieniu z przytoczonymi zobowiązaniami państwa polskiego wobec obywateli pro­wadzi do wniosku o potrzebie wypracowania adekwatnych sposobów (polityk) realizacji tych zobowiązań. Należy jednak podkreślić, że prace nad samą konceptualizacją zjawiska ubóstwa energetycznego znajdują się jeszcze w fazie początkowej, podobnie jak dotychczasowe oszacowania jego skali mają charakter wstępny i powinny być stale uzupełnianie w celu bardziej dogłębnego rozumienia jego istoty i mechanizmów nim rządzących.